公益时报：彩票机构新规保障有关部门管好钱

财政部于去年年底连续颁布了 《彩票发行销售管理办法》和 《彩票机构财务管理办法》（以下简称两个办法），两个办法均已于今年1月份开始实施。经过数月的实行，两个办法对彩票市场产生了怎样的影响，其实际效果如何？就此，《公益时报》记者采访了中国财政经济出版社编审、北京师范大学中国彩票事业研究中心研究员刘五书博士（以下称刘），专访内容分别于5月6日和5月8日分两期刊登。

《彩票机构财务管理办法》（以下简称新办法）包含十一章六十六条。

专家认为，相对于2001年12月9日财政部印发的《彩票发行与销售机构财务管理办法》，新办法对彩票的财务管理进行了及时跟进和调整。众多调整措施中，最突出的是对发行机构实行预决算管理、彩票销售机构业务费实施省级集中管理、提取彩票兑奖周转金、设立调控基金四个方面，保障有关部门筹好钱、管好钱、花好钱。

《公益时报》：与旧办法相比，新办法主要有四个方面的调整。这四个方面的调整在新办法实施后，有什么实际效果？

刘：十多年前的2001年12月9日，财政部发布《彩票发行与销售机构财务管理办法》，2002年1月1日实施。当时，我国的发行的彩票主要是即开型彩票和电脑型彩票。

十多年后的今天，我国彩票市场游戏品种已经丰富了很多，除了双色球、大乐透、3D、排3等乐透数字型彩票、即开型彩票，还有视频型彩票、竞猜型彩票。

此次发布实施的《彩票机构财务管理办法》，相对于十多年前的文件有了许多突破。对彩票的财务管理进行了及时跟进规范。在许多的调整措施中，最突出的是四个方面。

其一，对发行机构实行预决算管理，旧办法中“彩票机构按照财政主管部门规定的表式和要求编报年度财务收支计划”，“财政主管部门对彩票机构实行核定收支、计划拨付、结余留用的管理办法。”“财政部门应按月根据经批准的财务收支计划，以及彩票机构业务开支需要和发行经费上缴情况及时拨付发行经费。”新办法则规定，“彩票机构应当根据上一年度预算执行情况、预算年度业务费收入增减因素和措施，以及上一年度收入结余情况等，测算编制收入预算；根据彩票事业发展需要、财力可能、资产状况等，测算编制支出预算。”“彩票机构应当严格执行财政部门批准的预算，年度预算一般不予调整。”这就将过去彩票管理的收支计划上升为严肃的预决算管理，改变了收支计划弹性大、每月审批的情况，提高了行政效率。

其二，彩票销售机构业务费实行省级集中管理，改变了过去条块分割、分散经营的局面，使省级彩票机构根据全区彩票销售禀赋合理配置资源，以使业务费使用效率最大化。

其三，提取彩票兑奖周转金，建立彩票发行与销售风险基金制度，保障彩民的奖金及时足额兑付，维护彩票的公信力，具有稳定市场的重要作用。当然，目前还没有发生欠兑现象，即使在体彩36选7亏损时也及时兑付了。但是，随着彩票业的改革和市场化，提取彩票兑奖周转金是非常重要的。

其四，设立调控基金，规定“彩票发行机构在报送下一年度预算时，应当根据彩票市场运行调控需要，结合中央财政专户彩票发行机构业务费结余等情况，提出本机构安排的彩票市场调控资金数额及其分配方案申请。”由财政部批准后下达。

《公益时报》：新办法的实际操作意义是什么？

刘：旧办法发布时，我国刚入世。入世十多年来，我国经济总量已经跃居世界第二。随着经济的发展，彩票业也在迅猛发展。同时不得不指出的是，期间彩票业也发生过不良事件，而制度的进一步规范就是要保证彩票的公平、公正、公开。新办法就是以财务制度细化了彩票工作的有序开展，比如将旧办法规定单位价值2000元以上列为固定资产，改为单位价值1000元（专用设备1500元）以上列为固定资产，保障一是筹集好钱，二是管好钱，三是花好钱，收支两条线，防患于未然。

《公益时报》：新办法中的将业务费“省级集权”的最大好处是什么？施行以来有什么实际效果？

刘：彩票销售机构业务费实行省级集中管理，使省级彩票机构可以根据省、市、自治区内各地经济、人口等不均衡的特点，发挥资源优势，将业务费用到确实该用的地方，让彩票这种“微笑纳税”彩民笑得更灿烂些，政府筹集公益金更多些。

应该说，新办法实施以来，市场效果显著。3月份，全国共销售彩票273.37亿元，比上年同期增加37.58亿元，增长15.9%。

《公益时报》：新办法的实施是否意味着发行费会有所调整？

刘：关于彩票发行机构的发行费用究竟该提取多少，研究机构、两大彩票中心、财政部等一直有不同的要求和理由。

1999年，财政部刚从中国人民银行转接彩票管理工作时，确定的发行费用为发行量的15%是比较适合当时彩票业迫切需要拓展业务的情况的，况且当时发行额比较小，1998年仅为88亿元。但是，我国十多年经济的发展，使得彩民的钱包鼓了起来，同时，捐助为乐的思想越来越深入人心。2012年，全国彩票销售2615.24亿元，比上一年增长18%，其中福彩1510.32亿元。按7%的投注站代理费和8%的机构管理费计算，2012年福彩机构发行管理费就达226.55亿元。数年来庞大的发行费提取量，依照财政条例却花费不出去，大量资金趴在福彩机构的账上，造成了极大的资金浪费。

我国彩票发行与销售不同于西方发达国家，我国彩票发行是国家垄断的，而非许可证制度，福、体彩两大彩票发行管理中心为事业单位，其人员、业务、行业竞争度相对固定，彩票销售成本与风险较低，发行费用并不随着销售额的增加以正比增加。所以，我认为调低发行费的提取是大势所趋。

《公益时报》：对于新的《彩票机构财务管理办法》实施，您认为执行难度在何处？

刘：新的《彩票机构财务管理办法》是在上位法国务院《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》颁布后反复调研、多渠道征求意见、多次修改而制定的。

根据彩票市场的反馈，新办法实施几个月来，总体上对规范我国彩票业的财务管理、加快我国彩票市场的健康发展起到了促进作用，各级彩票中心基本在按照新办法的要求稳步推进。多数福彩、体彩中心有大局意识，有服务彩票大市场的意识，彩票管理稳步提升。但同时，在各地的工作进程快慢不一，也存在一些问题和困难。

比如在业务费省级集权方面，发行量比较大地区实际上多多少少都存在一些抵触情绪，他们会认为这是财力的外溢。另外，省级福彩中心和体彩中心对下没有人事权，不便于在财务管理工作方面进行监督。这种事权与人权的不匹配，造成一段时期内开展财务工作改革存在困难。

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